Headline: Klimamigration nach dem Pariser Abkommen

Climate Migration
Climate Migration

Nach der COP21 in Paris im Dezember 2015, als die Welt die Verabschiedung eines neuen Klimavertrags feierte, stellten mehrere Kommentatoren und Wissenschaftler eine bedeutsame Frage: Was ist mit den Klimamigranten? Seither sind viele Artikel erschienen, die analysieren, ob und wie Klimamigration durch das Pariser Abkommen thematisiert wurde. Die Meinungen gehen in dieser Frage auseinander: Die einen erklären, der Vertrag habe Klimamigranten enttäuscht oder sie seien aus dem Pariser Abkommen „vertrieben“ worden, während andere den Vertrag als wichtigen ersten Schritt zur Bewältigung des Problems begrüßen.

Mitten in der europäischen Flüchtlingskrise sorgt Klimamigration – oder die Frage, wie die globale Erwärmung die menschliche Mobilität beeinflusst und umgekehrt – wieder für Schlagzeilen. Klimamigration ist als globales Thema politisch hoch aufgeladen, unterliegt aber auch statistischen Unsicherheiten. Prognosen zur Zahl künftiger Klimamigranten erweisen sich als schwierig, im Rückblick schätzt das Internal Displacement Monitoring Centre (IDMC), dass seit 2008 jährlich im Schnitt 22,5 Millionen Menschen durch klima- oder wetterbedingte Katastrophen vertrieben wurden. Diese Statistik vernachlässigt jedoch die Vertreibung durch langsam einsetzende Klimaereignisse wie den Anstieg der Meeresspiegel, Dürren und andere Formen allmählicher Umweltschädigung, die aus steigenden Temperaturen resultieren. Sollten die globalen Durchschnittstemperaturen um mehr als 2 Grad Celsius relativ zum vorindustriellen Niveau steigen und damit die in Paris gesetzte Obergrenze (2-Grad-Ziel) überschreiten, könnten langsam einsetzende Klimafolgen durchaus dazu führen, dass noch sehr viel mehr Menschen ihre Heimat verlassen müssen.

Climate migration: A long journey with an uncertain future still ahead. (c) Sebastian Lasse
Climate migration: A long journey with an uncertain future still ahead. (c) Sebastian Lasse

Aber Klimamigration wirft auch bedeutende rechtliche Probleme auf, angefangen mit der Frage, wie ein Klimamigrant definiert werden kann. Derzeit gibt es keine allgemein anerkannte Definition, und die uneinheitliche Terminologie auf diesem Gebiet sorgt für Verwirrung: Menschen, die infolge von Klimaauswirkungen umgesiedelt oder zwangsumgesiedelt wurden, werden unter anderem als Klimaflüchtlinge oder als Klimavertriebene, als Umweltflüchtlinge, Klimamigranten oder auch als Klimazwangsmigranten bezeichnet. „Namen sind Schall und Rauch“, könnte man einwenden. Tatsächlich wurden einige Wissenschaftler und Nichtregierungsorganisationen sogar wegen der Verwendung des Begriffs „Klimaflüchtlinge“ kritisiert, weil der Flüchtlingsstatus durch wichtige internationale Abkommen geschützt ist, zuallererst durch die Genfer Flüchtlingskonvention von 1951. Sie schützt die Rechte jener, die vor politischer Verfolgung fliehen. Umweltfaktoren, die eine Person zwingen, ihr Land zu verlassen, werden nach der Konvention nicht anerkannt, wie unlängst am Fall von Ioane Teitiota deutlich wurde, einem Bürger Kiribatis, der wegen der Umweltgefahren in seiner Heimat, deren Ursache die globale Erwärmung ist, Asyl in Neuseeland suchte. Der Oberste Gerichtshof des Landes lehnte dies mit dem Argument ab, die Gefahren des Klimawandels seien nicht mit Verfolgung im Sinne der Konvention, das heißt, einer begründeten Furcht vor Verfolgung, gleichzusetzen.

Dies hat einige Autoren zu der Feststellung veranlasst, es gebe beim Schutz von Klimamigranten eine Regelungslücke. Bislang wurden mehrere Versuche unternommen, diese Lücke zu schließen, teils mittels regionaler Instrumente, teils im Wege freiwilliger Leitlinien und Initiativen, von Experten vorgeschlagenen Rechtsinstrumenten, der Neuinterpretation von Menschenrechtsinstrumenten und, zu guter Letzt, Aktionen an der Basis. Die Vorzüge einiger dieser Lösungen wurden unlängst auf einem Symposium zu Klimarecht und –governance in Cambridge diskutiert, an dem ich Gelegenheit hatte teilzunehmen.

Wie geht das Pariser Abkommen mit der hochpolitischen und komplexen Frage der Klimamigration um?

Das Abkommen behandelt zwar nicht Klimamigration per se, seine Präambel enthält aber eine Ermahnung an die Vertragsstaaten, „ihre jeweiligen Verpflichtungen im Hinblick auf Menschenrechte, die Rechte von [...] Migranten, [...] und Menschen in kritischen Situationen einzuhalten, zu fördern und zu berücksichtigen“. Zwar ist die Präambel, anders als der eigentliche Vertragstext, für die Vertragsstaaten rechtlich nicht bindend, aber der Verweis auf Migranten in diesem Kontext kann als eine erstmalige Anerkennung des Problems der Klimamigration im Text eines internationalen Klimavertrages ausgelegt werden. Eine eindeutigere Aussage wäre wünschenswert gewesen, jedoch wurde die Tatsache, dass Migration im Kontext des Klimawandels explizit angesprochen wird, von Verfechtern der menschlichen Mobilität als Durchbruch begrüßt.

Hätte das Pariser Abkommen mehr leisten können?

Die COP-Entscheidung, die mit dem Pariser Abkommen einherging, behandelt „Vertreibung im Zusammenhang mit widrigen Folgen des Klimawandels“ im Abschnitt Verluste und Schäden (Paragraph 50). Dieser sieht die Bildung einer „Task Force“ vor, die auf die Arbeit vorhandener Gremien und Experten aufbauen und sie ergänzen soll, mit dem Ziel, Empfehlungen zum Thema Klimamigration abzufassen. Wie die Präambel ist die COP-Entscheidung rechtlich nicht bindend, kann aber Anhaltspunkte für die Interpretation des Vertragstextes liefern. (Es ist auch nicht das erste Mal, dass sich eine COP-Entscheidung unter der Klimarahmenkonvention mit Klimamigration beschäftigt. Bereits 2010 und 2012 wurden in dieser Hinsicht zwei COP-Entscheidungen unter den Themenkomplexen Anpassung („adaptation“) beziehungsweise Verluste und Schäden („loss and damage“) gefasst.) Dennoch ist die COP-Entscheidung wichtig, weil sie recht deutlich darauf verweist, dass im UNFCCC-Kontext Klimamigranten nach jenen Regelungen behandelt werden, die im Abkommen zum Themenkomplex Verluste und Schäden enthalten sind. (Verluste und Schäden ist ein Schlüsselbegriff in einer Klimapolitik, die Wege sucht, um den Verursachern die Verantwortung für jegliche Verluste und Schäden zu übertragen, die durch Klimawandelfolgen entstehen, seien sie wirtschaftlicher oder anderer Natur.)

Die Aufforderung, eine „Task Force“ zur klimabedingten Vertreibung zu bilden, ist ein erster Schritt in die richtige Richtung, denn damit wird die Arbeit von wissenschaftlichen Experten, internationalen und Nichtregierungsorganisationen zu Klimamigration zusammengefasst, so dass dieses Wissen in den UNFCCC-Kontext einfließen kann. Gleichzeitig lässt die COP-Entscheidung vieles offen, weil sie keine Angaben dazu macht, wie die „Task Force“ nach ihrer Gründung arbeiten wird, wie sie finanziert werden wird, und wie ihre Beziehung zu anderen internationalen Gremien aussehen soll, die zur Klimamigration arbeiten. Unerwähnt bleibt auch, bis wann sie ihre Empfehlungen formulieren und was mit diesen Empfehlungen überhaupt geschehen soll.

Während das Pariser Abkommen durch die Internationale Organisation für Migration (IOM) als „wichtiger Schritt“ für Klimamigranten gepriesen wird, präsentiert die Verhandlungsgeschichte des Vertrages ein ziemlich ernüchterndes Bild. Im Vorfeld von Paris identifizierte eine Beratergruppe zu Klimawandel und menschlicher Mobilität, bestehend aus führenden Experten aus Wissenschaft und Zivilgesellschaft, ein sehr viel breiteres Spektrum an Möglichkeiten, wie Klimamigration in das Pariser Abkommen aufgenommen werden könnte, anstatt, wie nun geschehen, das Thema lediglich in der Präambel „Migranten“ zu erwähnen. Überdies diskutierten die UNFCCC-Vertragsstaaten ursprünglich die Bildung einer „Koordinierungsstelle für klimawandelbedingte Vertreibung“, die ein sehr viel stärkeres Mandat gehabt hätte als die „Task Force“. Zum Beispiel hätte die Koordinierungsstelle für die organisierte Migration und eine geplante Umsiedlung Vertriebener sorgen, Nothilfe sichern und die Entschädigung von Vertriebenen regeln können – Elemente, die der „Task Force“ echte Befugnisse gegeben hätten. Die Idee, eine solche Stelle zu schaffen, welche erstmals auf der COP20 in Lima im Dezember 2014 in den UNFCCC-Prozess eingebracht wurde, gewann in den folgenden Konferenzen zunächst an Boden, scheiterte im Vorfeld der Verhandlungen von Paris aber am Widerstand Australiens.

Abschließende Bemerkungen

Bedenkt man, was hätte erreicht werden können, bleibt die Behandlung der Klimamigration im Pariser Abkommen gewiss hinter den Erwartungen zurück. Dass Migranten in der Präambel lediglich erwähnt werden, statt im operativen Teil des Vertrages explizit auf Klimamigration einzugehen, ist ebenso enttäuschend wie das wenig detaillierte Mandat der neuen „Task Force“ (die  noch nicht eingerichtet wurde). Angesichts der Tatsache, dass das Abkommen auf einem sorgfältig orchestrierten Kompromiss zwischen 195 Vertragsstaaten mit unterschiedlichen Wirtschafts- und Sicherheitsagenden beruht, schafft die Gründung einer eigenen „Task Force“, die in das UNFCCC-Regime eingebettet ist, jedoch eine wichtige Plattform für ein bislang höchst fragmentiertes Thema, dem so auch eine formale Struktur gegeben wird.

Ob die neue „Task Force“ zur klimabedingten Vertreibung den Erwartungen gerecht wird oder nur ein Papiertiger ist, wird größtenteils davon abhängen, wie man sie operationalisiert.

In einem ersten Schritt traf sich das „Executive Committee“ (ExCom) des „Warsaw International Mechanism for Loss and Damage“ im Februar 2016 in Bonn, um neben anderen Themen die Einrichtung der „Task Force“ gemäß dem Mandat der Pariser COP-Entscheidung zu besprechen. Eine Arbeitsgruppe unter dem ExCom wurde damit beauftragt, einen Entwurf für einen Fahrplan zur Steuerung dieses Prozesses zu entwickeln, der eine Leistungsbeschreibung („terms of reference“) und einen Arbeitsplan für die „Task Force“ vorsieht. Bislang wurde die Leistungsbeschreibung noch nicht veröffentlicht, der Arbeitsplan soll beim dritten Treffen der ExCom im April 2016 vorgestellt werden. Es wird erwartet, dass sich die Task Force erstmalig in der zweiten Jahreshälfte 2016, das heißt, noch vor der COP-22 im November 2016 in Marrakesch treffen wird. Weitere Informationen zum ExCom-Prozess können hier abgerufen werden.

Header-Bild mit freundlicher Genehmigung von Sebastian Lasse

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