Overline: Chancen und Risiken, Instrumente und Akteure
Headline: Das Pariser Abkommen und die globale Klimapolitik

Der gegenwärtig zu beobachtende Klimawandel wird zu einem großen Teil von Menschen verursacht. Vor allem die Emissionen aus der Verbrennung fossiler Stoffe wie Öl und Gas haben zu einem Anstieg der Treibhausgaskonzentration in der Atmosphäre geführt. Indikatoren des Klimawandels wie erhöhte Durchschnittstemperaturen, abschmelzende Gletscher und ein ansteigender Meeresspiegel haben verheerende Auswirkungen auf Mensch und Umwelt. Ein koordiniertes weltweites Handeln zum Klimaschutz ist daher notwendig.

Auf der Grundlage der Erkenntnis, dass das Klima ein gemeinsames Anliegen der gesamten Menschheit darstellt, einigten sich im Dezember 2015 195 Staaten auf der 21. Konferenz der Vertragsstaaten (Conference of the Parties – COP21) der UN-Klimarahmenkonvention (United Nations Framework Convention on Climate Change – UNFCCC) in Paris auf ein neues, völkerrechtlich bindendes Klimaabkommen. An dessen erfolgreicher Verabschiedung war auch eine Vielzahl nicht-staatlicher Akteure beteiligt, wie Nichtregierungsorganisationen (non-governmental organizations – NGOs) oder Forschungsinstitute, die sich ebenfalls mit den Herausforderungen des Klimawandels befassen.

Von der Gründung des Weltklimarates zum Pariser Abkommen

Wesentlich für die Zusammenarbeit zum Klimaschutz auf internationaler Ebene und die Entstehung klimarechtlicher Instrumente sind wissenschaftliche Erkenntnisse über die negativen Auswirkungen anthropogen erzeugter Schadstoffe. Ein wichtiger Akteur in diesem Rahmen ist der Weltklimarat (Intergovernmental Panel on Climate Change  –  IPCC). Bei dem IPCC handelt es sich um ein 1988 gegründetes wissenschaftliches Gremium, dessen Aufgabe die Aufbereitung des weltweiten Forschungsstandes zum Klimawandel ist. So unterstützt er wissenschaftsbasierte Entscheidungen der Politik.

Die Klimarahmenkonvention und das Kyoto-Protokoll

Das erste völkerrechtlich bindende Abkommen zum Klimaschutz, die UN-Klimarahmenkonvention, wurde am 9. Mai 1992 verabschiedet und im selben Jahr auf der Konferenz für Umwelt und Entwicklung in Rio de Janeiro (Rio-Konferenz) den Staaten zur Unterzeichnung vorgelegt. Sie ist eine Rahmenkonvention, die durch Protokolle ergänzt wird, in denen konkrete Verpflichtungen festgelegt sind. So wurde 1997 das Kyoto-Protokoll ausgehandelt, das 2005 in Kraft trat. Es enthält konkrete und rechtlich verbindliche Reduzierungsverpflichtungen für Industrieländer (die sogenannten Annex-I Staaten).

Da klar war, dass die Verpflichtungsperiode unter dem Kyoto-Protokoll 2012 auslaufen würde, einigte man sich bereits 2007 auf der COP in Bali, Verpflichtungen zur Emissionsreduzierung auch für die Zeit nach 2012 auszuhandeln. Diese Verhandlungen scheiterten allerdings 2009 auf der COP in Kopenhagen. Nach dem Rückschlag in Kopenhagen wurde auf der COP in Durban 2011 ein neuer Anlauf genommen. In Durban wurde entschieden, bis zum Jahr 2015 ein neues, für alle UNFCCC-Vertragsstaaten geltendes, verbindliches Klimaabkommen zu verabschieden. Dieses sollte im Jahr 2020 in Kraft treten – rechtzeitig zum Ende der zweiten Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls (Kyoto II), auf die man sich 2012  auf der COP in Doha geeinigt hatte.

Allerdings haben nicht alle Staaten, die Kyoto I ratifiziert haben, sich auch unter Kyoto II verpflichtet. Selbst die EU hat Kyoto II bislang nicht ratifiziert, was jedoch dem komplizierten Verfahren im Zuge der geteilten Zuständigkeit innerhalb der Europäischen Union geschuldet ist. Für eine Ratifikation des Protokolls durch die EU muss sowohl die EU selbst als auch jeder einzelne Mitgliedstaat Kyoto II ratifizieren. Der Rat der Europäischen Union hat am 12. Juni 2015 einen Beschluss zur Ratifikation erlassen. Nun obliegt es den einzelnen EU-Mitgliedstaaten, ihre jeweiligen Ratifikationsprozesse abzuschließen. Dessen ungeachtet findet eine Umsetzung der Inhalte von Kyoto II auf europäischer Ebene bereits statt. Nachdem sich die UNFCCC-Vertragsstaaten 2011 auf der COP in Durban geeinigt hatten, Verhandlungen für ein neues Klimaabkommen aufzunehmen, wurden diese Ende 2015 in Paris mit der Annahme des Pariser Abkommens abgeschlossen. Das Abkommen sieht für alle Staaten verbindliche Regelungen für die Zeit nach 2020 vor.

Das Pariser Abkommen

Eine der wichtigsten Neuerungen des Pariser Abkommens ist die Verankerung eines konkreten Ziels zur Begrenzung der Erderwärmung. So wollen die Staaten den Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur deutlich unter zwei Grad Celsius gegenüber dem vorindustriellen Zeitalter halten. Dieses Ziel soll durch konkrete Verpflichtungen erreicht werden, die durch Verpflichtungen auf nationaler Ebene (Nationally Determined Contributions – NDCs) bestimmt werden. Diese nationalen Verpflichtungen stellen eine weitere Änderung zum Kyoto-Protokoll dar.

Das Pariser Abkommen enthält keine Bestimmungen zur genauen Ausgestaltung der Verpflichtungen. Während die Reduktionsverpflichtungen der Staaten im Kyoto-Protokoll auf multilateral verhandelten Vorgaben beruhten, kann unter dem Pariser Abkommen jeder Staat selbst festlegen, welche konkreten Verpflichtungen er eingehen will. Mit den bislang vorgelegten NDCs wird es wohl nicht möglich sein, das im Pariser Abkommen festgeschriebene 2-Grad-Ziel einzuhalten. Allerdings sieht das Abkommen vor, dass die auf nationaler Ebene festgelegten Verpflichtungen der Staaten alle fünf Jahre überarbeitet und erweitert werden. Eine erste Überprüfung der Umsetzung des Pariser Abkommens soll im Jahr 2023 erfolgen.

Ein weiterer Unterschied zwischen dem Pariser Abkommen und dem Kyoto-Protokoll besteht in den Inhalten der Verpflichtungen. Das Kyoto-Protokoll basierte auf Verpflichtungen zur Reduktion von Treibhausgasemissionen mit dem Ziel der Abschwächung (Mitigation) des Klimawandels. Im Rahmen des Pariser Abkommens können Staaten auch andere klimapolitische Maßnahmen, etwa Maßnahmen zur Anpassung an den Klimawandel (Adaptation), als Teil ihrer nationalen Verpflichtungen festlegen. Das Pariser Abkommen basiert dabei auf drei Hauptzielen: der Reduzierung der Erderwärmung, der Verbesserung der Anpassungsfähigkeit an den Klimawandel und der Sicherstellung einer konstanten Finanzierung notwendiger Maßnahmen. Neben dieser Zieltrias stellen Regelungen zu Schäden und Verlusten infolge des Klimawandels, Technologietransfer, Kapazitätsaufbau und ein Rahmenkonzept, um die Transparenz bei der Umsetzung des Abkommens sicherzustellen, weitere wichtige Bausteine des Pariser Abkommens dar.

Ein weiterer Unterschied zwischen dem Pariser Abkommen und dem Kyoto-Protokoll ist die Formulierung eines langfristigen Ziels: So soll nach dem Pariser Abkommen in der zweiten Hälfte des 21. Jahrhunderts eine „Balance zwischen Emissionen und Senken“ und der absolute Höhepunkt der weltweiten Treibhausgasemissionen „so bald wie möglich“ erreicht werden. Wie genau diese Balance erreicht werden soll bzw. wie diese ausgestaltet werden soll, ist Bestandteil weiterer Verhandlungen.

Aktuelle Entwicklungen im Klimarecht

Damit das Pariser Abkommen in Kraft treten kann, ist seine Ratifikation durch mindestens 55 Vertragsstaaten der UNFCCC nötig, die zusammen für mindestens 55 Prozent der weltweiten Treibhausgasemissionen verantwortlich sind. Bei einer feierlichen Zeremonie am 22. April 2016 in New York City wurde das Pariser Abkommen von einer Rekordzahl von 174 Staaten und der EU unterzeichnet. Die Unterzeichnung drückt den Willen aus, sich zukünftig an den Vertrag zu binden. Die tatsächliche rechtliche Bindung erfolgt allerdings erst über eine Ratifikation des Vertrages. Diese erfordert meist ein innerstaatliches Verfahren zur Umsetzung völkerrechtlicher Verträge. Die ersten Staaten, die das Abkommen auch ratifiziert haben, gehören zur Gruppe so genannter kleiner Inselstaaten, die bereits jetzt stark von den Auswirkungen des Klimawandels betroffen sind. Geplant ist, dass das Abkommen im Jahr 2020 in Kraft tritt. Ab dem Jahr 2016 werden jährliche Treffen der Vertragsparteien stattfinden, um eine koordinierte Weiterentwicklung und Umsetzung des Abkommens zu ermöglichen.

Darüber hinaus ist bereits für das Jahr 2018, also noch vor dem Inkrafttreten des Abkommens, eine erste Bestandsaufnahme der Vertragsparteien bezüglich der langfristigen Ziele des Pariser Abkommens vorgesehen. Dem Abkommen ist eine COP-Entscheidung vorangestellt. Diese ist zwar selbst nicht rechtsverbindlich, enthält aber, da sie keiner Ratifikation bedarf, wichtige Details zur konkreten Ausgestaltung der Inhalte des Abkommens – insbesondere, was den Zeitraum vor Inkrafttreten des Abkommen anbelangt. So lädt sie unter anderem den Weltklimarat ein, im Jahr 2018 einen Bericht vorzulegen, der Auskunft gibt über die Folgen im Falle einer Erderwärmung um 1,5 °C. Diese Einladung hat der Weltklimarat auf seiner 41. Sitzung in Nairobi Anfang April 2016 angenommen.

Die Climate and Clean Air Coalition – ein weiterer, ergänzender Akteur der globalen Klimapolitik

Neben den bereits vorgestellten völkerrechtlich bindenden Instrumenten gibt es weitere Foren, Initiativen und Akteure, die wichtige Beiträge zum Klimaschutz leisten. Einer dieser Akteure, der auf freiwilliger Beteiligung basiert, ist die Climate and Clean Air Coalition to Reduce Short-Lived Climate Pollutants, kurz CCAC. Diese Koalition wurde unter Beteiligung des Umweltprogramms der Vereinten Nationen (United Nations Environment Programme  –  UNEP) im Jahr 2012 gegründet und vereint inzwischen über 100 Staaten, zwischenstaatliche und nicht-staatliche Organisationen.

Der Fokus der Arbeit der CCAC liegt auf der Reduktion von kurzlebigen, klimawirksamen Schadstoffen (Short-Lived Climate Pollutants – SLCPs), um so neben der Bekämpfung des Klimawandels und der Luftverschmutzung verbesserte Gesundheitsbedingungen und Nahrungsmittelsicherheit zu erreichen. Die von der CCAC verfolgte Strategie zur Reduzierung von SLCPs hat das Potential, zu einer Verhinderung der Erderwärmung um 0,6 Grad bis 2050 beizutragen. Da die bislang vorgelegten nationalen Absichtserklärungen unter dem Pariser Abkommen nicht ausreichen, um die Erderwärmung auf die festgeschriebene Obergrenze von zwei Grad zu reduzieren, ist die Arbeit der CCAC von großer Relevanz für den weltweiten Klimaschutz.

Die Arbeit des IASS zum internationalen Klimarecht

Das IASS beteiligt sich in unterschiedlichen Formen an der internationalen Debatte zum Klimarecht. Als nichtstaatlicher Partner der CCAC ist das IASS aktuell in drei Initiativen vertreten. In der Ziegelinitiative (Brick Production Initiative) unterstützt das IASS Staaten bei der Umsetzung von Vorhaben zur Reduzierung von SLCPs und anderen Schadstoffen aus der Ziegelproduktion. Im Rahmen der Regionalbewertungs-Initiative (Regional Assessments Initiative) ist das IASS an einer Bewertung des Klimas und der Luftqualität in Asien aufgrund von Emissionen kurzlebiger klimawirksamer Schadstoffe  beteiligt, die darauf abzielt, vorrangige, regionsspezifische Maßnahmen zur SLCP-Reduzierung aufzuzeigen. Darüber hinaus ist das IASS seit kurzem in der Öl & Gas Initiative (Oil & Gas Initiative) der CCAC aktiv, die sich schwerpunktmäßig mit der  Reduzierung kurzlebiger klimawirksamer Schadstoffe im Öl- und Gassektor befasst. Schließlich ist das IASS durch Birgit Lode im Lenkungsausschuss (Steering Committee) der CCAC vertreten.

Den Kern der Arbeit des IASS zum Thema Internationales Klimarecht bildet das Forschungsprojekt ELIAS. Das Kürzel steht für „Environmental Law and Institutions for Air, Climate and Sustainability“ (Umweltrecht und Institutionen für Luft, Klima und Nachhaltigkeit). ELIAS geht zum Thema klimarechtliche Akteure und Instrumente folgenden Fragen nach:

  •   Wie lassen sich wissenschaftliche Erkenntnisse der Erdsystem- und Klimaforschung erfolgreich in nachhaltige Politik transformieren?
  •   Welches rechtliche Gerüst braucht es hierfür? Welche institutionellen Strukturen? Welche Anreize?
  •   Welche Rolle spielen Initiativen und Organisationen, von der kommunalen bis zur globalen Ebene?

Publikationsliste der Forschungsgruppe Klimapolitik

 Foto oben: COP Paris, CC0 1.0; Foto Startseite: UN Photo/Andrea Brizzi